Offentlige anskaffelser

Miljøkrav og offentlige anskaffelser

Av professor, dr.juris Hans Petter Graver, Styreleder Stiftelsen Miljømerking i Norge.

Denne artikkelen er tidligere kunngjort i Norsk lysingsblads EØS-bilag, 27. mars 1998. Artikkelforfatteren er professor ved Senter for europarett, Universitetet i Oslo med fagansvar for forvaltningsrett og EØS/EF-rett. Han har tidligere arbeidet bl.a. hos Regjeringsadvokaten og i Plan- og dataavdelingen i Forbruker- og administrasjonsdepartementet. Styreleder for Stiftelsen Miljømerking har han vært siden 1.1.1997.

 Mange innkjøpere i stat og kommune er usikre på i hvilken grad de kan ta miljøhensyn i innkjøp og ved tildeling av kontrakter. Usikkerheten er uheldig, fordi offentlige innkjøpere er forpliktet til å ta miljøhensyn i de krav de stiller. Et oppslag i Norsk lysingsblad 30. januar om rapporten til NIMA og GRIP Senter om miljøkrav og offentlige innkjøp er preget av samme usikkerhet, og kan bidra til å forsterke denne i statlige og kommunale etater. Den rettslige situasjon er klar: offentlige instanser har plikt til å vurdere miljøkonsekvenser av sin virksomhet, og regelverket hindrer ikke at det tas miljøhensyn ved innkjøp og tildeling av kontrakter.

Spørsmålet om miljøhensyn har to sider. Den ene er om det er hensiktsmessig og ønskelig at offentlige instanser tar miljøhensyn utover det som rent konkret gir best økonomi for innkjøperen. Den andre er hvilke forpliktelser som følger av de gjeldende rettsregler på området.

Man støter ofte på den oppfatning at utforming av krav til leveranser til det offentlige og valget mellom leverandører skal skje utelukkende ut fra økonomiske motiver. Miljøhensyn kan tas, men bare i den ustrekning det gir best økonomi, f.eks. som krav til energiforbruk, varighet, muligheter til reparasjon etc. Utredningen til utvalget for revidering av regelverket for statlige anskaffelser, NOU 1997:21, bygger på en slik holdning, se særlig s. 65. Det er selvsagt mulig å ha forskjellig syn på hvor langt det offentlige bør gå i å ta miljøhensyn utover det som kan dokumenteres å ha direkte økonomisk betydning for innkjøperen. Men fra en rettslig synsvinkel er saken klar. Den offentlige innkjøper både kan og skal vurdere miljø utover det som er strengt nødvendig ut fra en ren økonomisk vurdering.

Miljøhensyn inn i alle beslutninger

I norsk forvaltning gjelder som generelt prinsipp at miljøhensyn skal integreres i alle beslutninger. Dette følger direkte av Grunnlovens § 110c. I Stortingsmelding nr. 46 (88-89) om Miljø og utvikling uttrykkes at "..hensynet til bærekraftig utvikling (skal) innarbeides i all samfunnsplanlegging og sektorpolitikk", og videre at "offentlige innkjøpsordninger skal rettes mot miljøvennlige produkter". Dette er også et av tiltakene i Agenda 21 fra Rio-konferansen om miljø og utvikling. I Stortingsmelding nr. 58 (1996-97) om Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling står: "Regjeringen vil integrere hensynet til miljø i offentlig forvaltnings virksomhet. Offentlig sektor skal være en drivende kraft og gå foran i arbeidet for et økologisk bærekraftig samfunn, noe som også må reflekteres i offentlig sektors drift av egen virksomhet. En viktig utfordring framover vil derfor bli å integrere miljøhensyn i virksomheten til det offentlige, både knyttet til rollen som forbruker, produsent, byggherre og eiendomsforvalter".

Det er viktig at det offentlige tar miljøhensyn. Hvilke valg det offentlige foretar ved innkjøp, vil påvirke i hvilken grad offentlig virksomhet vil belaste miljøet. Det offentlige er dessuten en stor aktør på markedet, og bør bruke den innflytelse dette innebærer til å påvirke produksjon og produkt-utvikling. I den danske handlingsplan for offentlige innkjøp er målet: "at nedsætte miljøbelastningen, herunder miljøbelastningen fra energiforbrug, som følge af offentlig produktion og forbrug, samt at tilskynde det øvrige samfund til også at anvende miljø- og ressourcevenlige, herunder energirigtige, produkter og produktionsmetoder". Dette skal sikres ved at "ved offentligt indkøb og produktion skal der udover krav til kvalitet, funktion, pris, leveringssikkerhed m.m. også stilles krav om, at produkter og produktionsmetoder er miljø- og ressourcevenlige, herunder energirigtige". Det er rettslig sett helt sikkert at det heller ikke etter norsk rett er utenforliggende å ta miljøhensyn ved offentlig innkjøp. Det som kan diskuteres, er om ikke offentlige innkjøpere har en rettslig plikt til dette, se min bok Materiell forvaltningsrett s. 192.

EØS-reglene ikke til hinder

EØS-avtalens regler om offentlige anskaffelser er ikke til hinder for at det tas miljøhensyn, så lenge det ikke gjøres på en måte som er diskriminerende. Det er generelt anerkjent at det offentlige kan ta ikke-økonomiske, samfunnsmessige hensyn, se f.eks. Lasse Simonsen, Prekontraktuelt ansvar, Oslo 1997 s. 693 flg. og Kai Krüger, Ruth Nielsen og Niklas Bruun, European Public Contracts in a Labour Law Perspective s. 179 flg. Miljøhensyn utover det som har påviselig økonomisk betydning for innkjøperen faller i denne kategori. Dette gjelder både produktorienterte og leverandørorienterte krav. Miljøhensyn står i denne forbindelse sterkere enn mange andre samfunnsmessige hensyn, se EØS-avtalens artikkel 73 om at "krav til vern av miljøet skal være en del av avtalepartenes politikk på andre områder".

Mange tror at EØS-reglene hindrer at det settes krav som vedrører produksjonsprosessene i andre land. Dette er neppe helt riktig. For det første kan det neppe være i strid med EØS-avtalen å sette krav til produkter som innebærer at man foretrekker produkter som gjennom sitt livsløp innebærer minst mulig belastning for miljøet, uavhengig av hvor belastningene vil ramme. EF-domstolen har i saken om avfallet fra Wallonia lagt til grunn at det vanlige diskrimineringsprinsippet må forstås i lys av de generelle miljøprinsipper som er nedfelt i EF-retten bl.a. om bekjempelse av miljøproblemer ved kilden. Et annet slikt prinsipp er livsløpsprinsippet, se bl.a. veiledningen i Life Cycle Analysis fra EUs European Environment Agency, hvor LCA vurderinger anbefales lagt til grunn ved offentlige innkjøp. Både EUs miljømerkeordning og en del av de nasjonale innen EØS, herunder Svanen, bygger på dette prinsippet, uten at noen har stilt spørsmål om deres forenlighet med kravene til de frie varebevegelser.

Stilles generelle krav

For det andre må det kunne stilles generelle krav om at leverandøren oppfyller myndighetskrav i det land hvor han opererer. Dette er ikke diskriminerende og innebærer ikke annet enn en styrking av rettssikkerhetsprinsippet som også står sentralt innen EØS og EF-retten.

For det tredje må det kunne stilles krav om miljøledelse og miljøpolitikk hos leverandøren i tilknytning til objektive kriterier som EMAS eller ISO 14001. Selv om dette kan vedrøre forhold i andre land, vil dette være relevant for bedømmelsen av evnen til å oppfylle de krav som stilles til leveransen. Det er dessuten tale om generelle, ikke-diskriminerende ordninger som er like byrdefulle eller lette å oppfylle for norske leverandører som utenlandske.

Konklusjonen er at muligheten til å ta miljøhensyn etter gjeldende rettsregler går lengre enn mange tror. Etter min mening er det f.eks. uproblematisk å legge følgende retningslinjer fra rapporten fra fase 1 i prosjektet Grønn statlig innkjøpspolitikk til grunn:

 

Miljøkrav til produkter

Ved alle innkjøp skal det foretrekkes løsninger som medfører reduserte avfallsmengder, redusert forbruk av ressurser og redusert bruk av helse- og miljøfarlige stoffer.

Produkter som er svanemerket eller tilfredsstiller tilsvarende kriterier eller andre offisielle miljømerkingskriterier foretrekkes. For produkter som ikke omfattes av miljømerkeordninger bør det utarbeides statlige spesifikke miljøkrav for utvalgte produktgrupper.

Miljøkrav til leverandører

Leverandøren må legge fram den dokumentasjon som er nødvendig for å vurdere produktene og deres emballasje ut fra miljøkriterier. Leverandøren må bekrefte at de har et system for miljøledelse og miljørevisjon og beskrive dette. Leverandøren må bekrefte at gjeldende lover og forskrifter vedrørende helse og miljø på produksjonsstedet og i Norge er oppfylt.

 

Det interessante rettslige spørsmål etter min mening er ikke om det er adgang til å legge slike retningslinjer til grunn for offentlige innkjøp og tildeling av kontrakter. Det interessante er at offentlige etater er forpliktet til å legge slike retningslinjer til grunn, og i hvilken utstrekning det er adgang for miljøverninteresser og potensielle leverandører å gå til søksmål mot stat og kommune i tilfelle der det ikke blir gjort. Det er utfallet av en slik sak offentlige innkjøpere bør frykte, og ikke utfallet av en sak som er reist på grunnlag av at miljøhensyn er tatt på en forsvarlig måte.